Con la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo se aclaró el panorama de varias apuestas del Gobierno para el cuatrienio. Le contamos las claves y alcances en temas como los recursos para las víctimas, PDET, restitución de tierras, OCAD-PAZ, política de drogas, justicia transicional y memoria histórica.
Tras duros e intensos debates en el Congreso, la semana pasada se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo, que marca la hoja de ruta del Gobierno de Gustavo Petro. Los ambiciosos cambios materializan varios temas relacionados con el Acuerdo de Paz y con la política de Paz Total.
Sobre el pacto firmado entre el Gobierno y la extinta guerrilla de las FARC, un avance importante es la inclusión de su implementación en un capítulo específico, una obligación incumplida en 2019 por la administración de Iván Duque. Además de quedar aprobados más recursos para su puesta en marcha, el plan trae cambios en el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), mecanismos para coordinar entidades como la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y la Unidad de Búsqueda de Desaparecidos, entre otras.
En la recta final se hundió el artículo que instaba a que las entidades del Estado se comprometieran a implementar las recomendaciones del Informe Final de la Comisión de la Verdad. A pesar de esto, expertos en el tema afirman que lo aprobado en temas de paz supera con creces los primeros borradores del PND que apenas tocaban puntos específicos. “En el avance de la inclusión se evidencia la inclusión de artículos que dan más responsabilidades para el Estado, por ejemplo en aspectos donde la implementación va muy atrasada. Ahí está el tema de reincorporación, los temas de reforma rural integral y de las políticas públicas del Acuerdo de Paz, para ser más preciso, los planes nacionales sectoriales”, explicó a Colombia+20 David Cárdenas, asesor de paz de la Corporación Viva la Ciudadanía.
Cárdenas agrega que también hubo algunos que nunca se abordaron, a pesar de la incidencia que hubo para que se acogieran, como la financiación del Acuerdo Final.
Aquí las claves y alcances de lo aprobado:
Recursos para la paz y para las víctimas del conflicto
Lo que más se destaca es que los recursos comprometidos en esta materia pasaron de 43,5 billones (Gobierno Duque) a 50,4 billones, lo que supone un aumento del 16%. “El problema es que no se precisó si esa plata será para proyectos, programas, planes del Acuerdo Final o si es que es el desarrollo de políticas públicas del Estado que van a tener el título de Paz y que van a hacer en territorios PDET, pero que no son esenciales del Acuerdo. De hecho, podrían ser parte de Paz Total”, detalla.
La financiación de proyectos, políticas y programas para la construcción de la paz quedó en el artículo 7, pero afirma que su cumplimiento quedará en el Plan Plurianual de Inversiones para la Paz -del que no se conoce aún su versión final-. “Como no quedó tan detallado en el PND cómo se harán esas inversiones y cuánta plata quedó destinada, sino que se estableció en las bases del plan plurianual, entonces esos elementos están sujetas a un criterio de interpretación”, dice.
Este punto es especialmente importante dada las afirmaciones del presidente Gustavo Petro en abril pasado cuando afirmó que no había dinero ni para la implementación del Acuerdo de Paz ni para la reparación de víctimas. “Yo sí quiero aplicar el Acuerdo de Paz, pero el Acuerdo de Paz vale 150 billones (…) ¿de dónde voy a sacar 150 billones?”, dijo Petro en su momento.
Sobre el plan de acción para acelerar el pago de las indemnizaciones para las víctimas del conflicto, en el artículo 8 quedó contemplado que debe este debe ser adelantado en un plazo de 18 meses y que deben participar la Unidad de Víctimas, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda. Este artículo comprende que el Gobierno adapte “herramientas y acciones institucionales” para superar las dificultades operativas para esos pagos.
Ese artículo fue una pelea que dieron las curules de paz en el Congreso, sin embargo, para Cárdenas, no es claro de dónde saldrá esa financiación.
¿Qué se hará con el Plan Marco de Implementación (PMI) del Acuerdo de Paz?
Este mecanismo de política pública que se estableció en 2016 a través de un Conpes (Consejo Nacional de Política Económica y Social) permitía que se pudiera hacer seguimiento al cumplimiento del Acuerdo de Paz. Allí se definieron costos y metas que durante cuatro años quedaron detenidas por la administración de Iván Duque. El Gobierno de Petro lo retoma en el artículo 15 del Plan Nacional de Desarrollo para “superar esos rezagos”. En ese punto también da lineamientos para los informes periódicos.
Cárdenas afirma que si bien hay que destacar el destrabe de ese punto del Acuerdo, no se hizo una actualización de los recursos ni del estado actual del PMI. De acuerdo con su análisis, ese plan también dependía de medidas que estaban establecidas en el tiempo de acuerdo con cómo avanzara la implementación y muchas de ellas no se cumplieron.
“El Plan Marco de Implementación de 2016 comparado con el que se tiene que ejecutar ahora es mucho más caro por varias razones, la inflación, por ejemplo. Además, los costos de inversión que se requerían para cumplir con ese plan ya no coinciden en muchos casos por situación territoriales específicas. Por ejemplo, en el tema de reincorporación se tiene en cuenta que hay espacios territoriales en Ituango. Ahí ya no existe esos ETCR. El de Mesetas se va a mover y eso implica actualizaciones que se hicieron”, explica.
Los OCAD-PAZ en el Plan Nacional de Desarrollo
En julio de 2022, se conoció del escándalo de corrupción que señalaba que los recursos de regalías destinados a financiar iniciativas en los municipios más afectados por el conflicto, a través del OCAD-Paz, terminaban siendo usados para pagar coimas y así aprobar proyectos que presentaban los territorios priorizados por el Acuerdo de Paz en los PDET (Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial).
De acuerdo con la investigación revelada por Blu Radio, se habrían pagado alrededor de $500.000 millones en sobornos a congresistas, funcionarios del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y de la Contraloría.
A pesar de esto, el Gobierno de Petro decidió continuar el mecanismo de OCAD-Paz, denominado en el artículo 16 como Asignación para la paz, lo que para entidades como Viva la Ciudadanía o al proyecto Del Capitolio Al Territorio de la Fundación Ideas para la Paz (FIP) significa no atacar el problema principal que es la intermediación de funcionaros en la adjudicación de los proyectos.
“El mecanismo del OCAD-Paz lo creó Duque y Petro lo que hizo fue intentar volverlo menos susceptible a la corrupción, blindarlo. Pero lo que debió pasar era la modificación. Había que volver al origen de la financiación para la paz, que era un mecanismo que asignaba la plata a los Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) por medio de proyectos generales que no tuvieran que depender de la intermediación ni de alcaldes, gobernadore o senadores”, explica Cárdenas, quien agrega que esta continuidad afirma la integralidad del Acuerdo de Paz.
“Con esto quiero decir que si siguiera el plan original del Acuerdo de Paz, los PDET deberían tener todos los planes nacionales de la reforma rural integral. ¿Qué hizo Duque? Desbarató esa integralidad y dijo que se presentaron proyectos y que cada uno de ellos fuera financiado. Eso podría ser una carretera, una escuela, pero eso sacrificó la integralidad del Acuerdo Final”, afirma.
Carolina Varela, coordinadora del proyecto Del Capitolio Al Territorio de la Fundación Ideas para la Paz (FIP) que hace unos días publicó una serie de alertas sobre el PND, dice que además hay un problema en general sobre de dónde saldrán el dinero para ello.
“De los recursos en general planteados en el Plan Nacional de Desarrollo, pero específicamente del OCAD-Paz, nosotros dijimos que hay una apuesta ambiciosa por subir los recursos y no sabemos de dónde van a salir. Como lo de OCAD-Paz eran unos adelantos lo que pensamos desde el proyecto es que se están agotando. En ese orden, en relación a presupuesto queda lo que esté en el Presupuesto General y en el Sistema General de Participaciones, pero ahí tenemos las mismas dudas de siempre que son si eso dinero sí se implementa en proyectos específicos para la paz o si es lo que generalmente se le da a los municipios sobre educación, salud, saneamiento, etc, que no se hacen exclusivamente por el Acuerdo de Paz”, detalla.
Además Varela, afirma que no solamente en el OCAD-Paz, sino en el resto de los programas, mecanismos y políticas les faltó incluir un buen sistema de rendición de cuentas de cara a cumplir con la transparencia de entrega de recursos.
Restitución de tierras
El primer punto del Acuerdo de Paz es una cuestión de honor para el presidente Petro que ha hecho de eso una bandera de su Gobierno. Prueba de ello es que casi el 83% de los recursos de implementación se destinarán a la Reforma Rural Integral, un punto que estuvo estancado durante la anterior administración.
La polémica de la “expropiación exprés” se llevó el protagonismo de este tema, que sin embargo, logró sacar adelante en los artículos 56 y 31 algunas de las formas para el reconocimiento de segundos ocupantes en el tema de tierras y la compra de tierras para la reforma agraria.
Sobre el primer punto, el plan incluye una adición al artículo que ofrece la garantía a quienes obtengan la restitución para tener una compensación en especie y una reubicación si no hay condiciones para entregarle el mismo predio del que fue despojado. Esto aplicaría para personas que, por ejemplo, tiene propiedades donde persiste el conflicto armado o si tienen un bien baldío inadjudicable.
El otro cambio tiene que ver con el artículo que define el contenido de las sentencias de restitución, que tienen la misma equivalencia a un título de propiedad para los restituidos. Además, se hace reconocimiento a los segundos ocupantes como sujetos de derechos.
El otro artículo que generó alarma fue el de la “expropiación exprés”. Este punto decía que si la etapa de negociación directa con el propietario no tenía un acuerdo, la Agencia Nacional de Tierras (ANT) podría “declarar el predio como de utilidad pública para la reforma rural integral”.
El Gobierno le quitó el apoyo a esa propuesta de artículo, pero sí se aprobó la posibilidad de la compra de tierras con menos trámites administrativos. “Los predios deberán ser adquiridos por el precio base de venta definido en el avalúo comercial vigente al momento de la venta. El producto de la venta de estos bienes estará destinado a cancelar las deudas a cargo de la sociedad, respetando el proceso de liquidación, sus etapas y las prelaciones legales”, dice.
El articulado también dice que algunos procesos agrarios se resolverán por vía administrativa (sin fase judicial) y que cuando el propietario no acceda a la enajenación, la ANT aplicará los procedimientos agrarios a los que haya lugar.
Así mismo, el documento aprobado incluye la consolidación del Catastro Multipropósito con la meta de que el Gobierno de Petro llega al 70 % de su implementación. También hace un tránsito al Sistema de Administración del Territorio (SAT).
Tanto el catastro multipropósito como en el SAT, el Gobierno estableció mecanismos con enfoque diferencial para la entrega de tierras de comunidades indígenas y en territorios colectivos de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.
Nueva política de droga y Programa de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
A través del artículo 193 el Congreso aprobó que el Gobierno nacional formule, adopte una nueva Política Nacional de Drogas con una proyección a diez años para “avanzar hacia un nuevo paradigma de política”.
Los lineamientos estarán centrados en la transformación territorial, la protección ambiental y “salud pública, la prevención del consumo y reducción de riesgos y daños, la generación de una regulación justa, responsable, la seguridad humana y paz total, así como el liderazgo internacional, la justicia social y la transformación cultural”.
Sobre el Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso (PNIS), el documento tiene un avance importante: plantea la posibilidad de una renegociación por parte de beneficiarios del PNIS de la operación de sus proyectos productivos si no funcionaron.
“Hubo gente que recibió dinero y sus proyectos no despegaron por falta de sostenibilidad, de apoyo institucional, entre otras. Muchos de ellos tuvieron que volver al sembrado de coca. El Gobierno les plantea hacer una renegociación por una única vez con el Gobierno Nacional. Eso puede dar un margen enorme para las personas que quieren hacerlo”, explica Cárdenas, de la Corporación Viva la Ciudadanía.
El otro punto aprobado es el cumplimiento de los compromisos de Gobierno Nacional con los Pueblos y familias indígenas, Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, y campesinas que se vincularon al PNIS.
Según el artículo 11, el Gobierno, a través de las entidades competentes, “apropiará las partidas presupuestales y los recursos administrativos que se necesitan para el cumplimiento y cierre de los compromisos con los pueblos étnicos” y de esta manera “implementar en esos territorios modalidades alternativas de sustitución de economías ilícitas y reconversión productiva de los cultivos de coca, marihuana o amapola”.
“Esto es ni más ni menos que cumplir con compromisos históricos que se vienen dando durante años. Discusiones como la Mesa de Interlocución de 2013 en Catatumbo o lo que se discutió en el paro cívico en Buenaventura. El Gobierno por fin se compromete a cumplir con esos acuerdos”, dice Cárdenas.
Mecanismos no judiciales de contribución a la verdad y a la memoria histórica
El artículo 13 del Plan Nacional de Desarrollo modificará un artículo de la ley 1424 de 2010 que creó lo que se conoce como “mecanismo no judicial de contribución a la verdad y la memoria histórica” que está en cabeza del Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH) y que se ha aplicado durante la última década a excombatientes rasos desmovilizados de los grupos paramilitares.
Dichos excombatientes aportan a la verdad y con base en toda la información recolectada se han producido extensos y detallados informes sobre los bloques paramilitares que han actuado en el país. Esa información aportada no tiene peso judicial y no puede ser usado en un proceso judicial.
En el plan quedó establecido que el mecanismo se extiende a quienes se acojan a los acuerdos de paz o procesos de sometimiento a la justicia que está llevando actualmente el Gobierno, entre otras, con el Ejército de Liberación Nacional (ELN), la disidencia de las FARC autodenominada Estado Mayor Central (EMC) y bandas criminales de Medellín.
Este artículo también contempla que el Centro Nacional de Memoria Histórica podrá orientar acciones relacionadas con la construcción de memoria histórica y aporte a la verdad, que estén relacionados con los Trabajos, Obras y Actividades con contenido Restaurador-Reparador –también conocidos como TOAR-, que son una forma de sanción de la JEP para las personas que están acogidas a este tribunal de paz.
Sistema nacional de búsqueda de personas dadas por desaparecidas
En la sección V, el artículo 198 quedó estipulado una petición que las organizaciones de familiares de víctimas de desaparición forzada han hecho desde hace años: se creará un sistema nacional que materializará la articulación, coordinación y cooperación entre diferentes ramas del poder público, entidades, instancias de articulación en materia de derechos humanos y DIH, y niveles de gobierno, para implementar el Plan Nacional de Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas.
Según lo que quedó en el PND, este sistema será liderado por la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas – creada por el Acuerdo de Paz con las Farc – en coordinación con el Ministerio de Justicia. Según hace explícito el proyecto, tendrá participación de la sociedad civil, en especial de las mujeres y personas buscadoras.
El Ministerio de Justicia reglamentará en los siguientes seis meses a la expedición de la ley del PND la composición, funciones, procedimientos, alcances, órganos o entidades a las cuales corresponderá desarrollar las actividades de dirección, programación y ejecución del sistema.
Articulación entre el Gobierno Nacional y la JEP
El PND creó en los artículos 204 y 205, la Instancia de Articulación entre el Gobierno Nacional y la Jurisdicción Especial para la Paz “como espacio de coordinación para facilitar el cumplimiento y seguimiento de las medidas de contribución a la reparación en cabeza de los comparecientes ante la JEP y las sanciones propias”.
Este punto llega justo en el año en el que se prevé que la JEP dicte sus primeras sanciones propias en los casos que investiga este tribunal de justicia creado por el Acuerdo de Paz. Las sanciones propias son uno de los tres tipos de sanciones que puede imponer la JEP (las otras dos son las penas alternativas y las ordinarias) y son impuestas a quienes reconozcan de forma exhaustiva su responsabilidad en los hechos más graves cometidos durante el conflicto armado.
Estas sanciones propias tendrán un periodo de cumplimiento entre cinco y ocho años, con restricciones efectivas de libertad y derechos. Quienes decidan no aceptar los delitos que se les imputan ni aportar verdad sobre los hechos que conozcan del conflicto, podrían recibir condenas de hasta 20 años en prisión.
La instancia estará presidida por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y allí tendrán asiento el Ministerio de Justicia, de Defensa, la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN), la Unidad de Víctimas, la Agencia de Renovación del Territorio (ART), la JEP y la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas.
Según establece el proyecto, el Gobierno Nacional se encargará de adecuar y ofrecer planes, programas o proyectos, y proveer las condiciones institucionales necesarias para la implementación de las sanciones propias que imponga la JEP. Ello incluye garantizar las condiciones de seguridad, dignidad humana y seguimiento.
El artículo 8 sobre las recomendaciones del Informe Final de la Comisión de la Verdad
El PND dedicaba un artículo para hacer explícito que las recomendaciones del Informe Final de la Comisión de la Verdad serán cumplidas. “Las entidades del orden nacional sobre las cuales recaigan recomendaciones del Informe Final de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad las acogerán de forma progresiva según su viabilidad, competencias y capacidades”.
Según establece el artículo, el Departamento Administrativo para la Presidencia de la República definirá los lineamientos, roles y responsabilidades de las entidades competentes. Asimismo, el Departamento Nacional de Planeación brindará apoyo técnico y adecuará el Sistema Integrado de Información para el Posconflicto -SIIPO-, como herramienta para el seguimiento de recomendaciones.
Así quedaron los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)
El Plan Nacional de Desarrollo se propuso cerrar la brecha del índice de pobreza multidimensional entre los municipios PDET y el nivel nacional de 12.7% a 10%.
El documento plantea que se implementen mecanismos para financiar o cofinanciar los procesos catastrales a cargo de los municipios, distritos y áreas no municipalizadas. De hecho, establece como meta de pasar de 1.99% a 91.36% como porcentaje del área geográfica de los municipios PDET con catastro multipropósito formado y/o actualizado total o parcialmente.
Entre el financiamiento, se destaca la importancia de los planes de convocatoria públicas para promover la equidad entre las subregiones PDET y el acceso a recursos a través del OCAD PAZ. Los proyectos de inversión con cargo a esta asignación, entre otros, deben ser concordantes con las iniciativas de los Planes de Acción para la Transformación Regional -PATR o con los PDET municipales.
Paz Total como eje transversal
El Plan Nacional de Desarrollo indica que la paz total es un eje transversal al ser una política de “apuesta participativa, amplia, incluyente e integral para el logro de la paz estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos los colombiano”.
Desde el artículo 23 se crearon los instrumentos para esa paz total: los acuerdos parciales y las regiones de paz.
“Estos son los dos grandes avances porque ambos mecanismos estaban establecidos en el marco de la ley 2272, pero no habían sido desarrollados en la política de Gobierno, no sabíamos quién los iba a implementar ni cómo se iban a hacer”, explica Cárdenas de la Corporación de Viva la Ciudadanía.
Los acuerdos parciales son programas coordinados e implementados por la Oficina del Alto Comisionado de Paz (OACP) que desarrollan el artículo 8 de la Ley 1941 de 2018 con la que se autoriza, entre muchas otras cosas, acercamientos y conversaciones con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto “que demuestren voluntad para transitar hacia el Estado de Derecho”.
Ese artículo permite adelantar diálogos, hacer procesos de desarme, nombrar representantes, suspender órdenes de captura, entre otras.
Por su parte, las regiones de paz fueron creadas por la Ley 2272 de 2022 (o Ley de Paz Total) para adelantar diálogos de paz en territorios como los PDET, los municipios ZOMAC (Zonas mas Afectadas por el Conflicto Armado) y otros lugares con graves afectaciones a la población civil. La idea de este punto es que en esas regiones se promuevan transformaciones territoriales para “superar el déficit de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales que han padecido los habitantes de esos territorios” y la “terminación de las violencias armadas de origen socio político y de las que se proponen el lucro, la acumulación y el aseguramiento de riqueza por medio de las economías ilegales”.
De acuerdo con Cárdenas, en el tema del Paz Total, quedaron dos temas pendientes: el desarrollo de la idea de un servicio social para la paz, que no quedó incluida en el PND y la actualización de la política pública de paz, reconciliación y convivencia.
“El expresidente Duque emitió el 4 de agosto, tres días antes de dejar el mandato, el decreto la política pública de paz. Esa política había sido revisada por el Consejo Nacional de Paz o por los territoriales, pero ellos habían hecho varias observaciones y le habían planteado varias dudas. Duque igual sacó el decreto. La Paz Total lograba una actualización de esa ley, pero no quedó n el PND”, explicó Cárdenas.
Además, según el asesor de paz, tampoco quedó claro si la financiación del Acuerdo de Paz va a ser la misma de la Paz Total, si tiene una propia ni cuáles serán los mecanismos para obtener esos recursos.
Sobre este punto, Cárdenas resaltó la dificultad que se tuvo para tener un enlace en el Congresso con la Oficina del Alto Comisionado de Paz.
“Usualmente en el trámite legislativo, todos los ministros y todas las instancias del Gobierno tienen enlaces, personas encargadas de relacionamiento directo con el Congreso, que patinan las proposiciones, con las que cuales uno puede avalar o no una proposición. Para el tema particular de paz, no hubo una interlocución fluida con el Gobierno porque no aparecía la Oficina del Alto Comisionado de Paz. Ahí se notó que hubo una falta de liderazgo de la OACP para liderar temas tanto de financiación del Acuerdo como de Paz Total”, dijo.
El Espectador
